关于完善直管公房管理体制,改善居住使用环境的建议

2018-07-20 15:07

直管公房是历史发展产物。《苏州市国家历史文化名城保护条例》通过后,面广量大的直管公房再次进入大众的视野。直管公房类别繁多,建筑大多陈旧、基础设施缺乏、居住条件较差,居住的居民老龄化、低收入化趋势严重,与古城保护、提高居民居住生活水平之间的矛盾越来越凸显。

据了解,全市范围现有直管公房约205万平方米,其中居住房屋约175万平方米,占85%,非居住房屋30万平方米,占15%。姑苏区是苏州市直管公房最为集中的区域,辖区内直管公房面积共计约190万平方米,居住户31989户,面积168万平方米,其中,非成套住户29688户,占比93%,非居住房742处,面积约22万平方米。护城河以内(古城范围)的直管公房共24560户,面积86.6万平方米,居住户24232户,面积79.2万平方米,非居住328户,面积7.6万平方米。

全市的直管公房有以下几个特点:一是体量大、集中度高。与北京、上海、南京、杭州等城市一样,苏州是直管公房拥有量较多的城市,位居江苏省首位,且集中度在所有城市中属于最高的,主要集中在姑苏区及护城河内14.2平方公里的范围内,分别为31989户和24560户。二是非成套住房多。全市直管公房承租人34342户,其中,居民33314户,其它承租户1028户,居民自住占80%。姑苏区有居住房31989户,其中,非成套29688户,占比93%,在非成套住户中,房屋的历史跨度较长,既有明清、民国时期的建筑用房,又有建国后各个历史阶段的建筑用房;老旧建筑多,许多房屋由于年久,老化陈旧现象严重;砖木结构多,其中一些,特别是明清时期的建筑多以砖木结构为主要特征;生活条件差,缺少基础的卫生设施,有的院落居住20多户,最多的住了78户,人均13平方米左右,公共区域交错无法分割。三是文保、控保建筑多。据统计,全市约有25万平方米的建筑房屋属于文保、控保。四是使用权主体比较多。直管公房的产权所有权虽然登记在市住建局名下,但使用权主体又相对比较分散,有普通居民、政府机关、街道、社区和企事业单位等,复杂多样。

以上几个特点,使得直管公房带来了难分、难改、难管的问题和矛盾。

1、减少消解直管公房数量困难重重。直管公房减少消解困难是因为:一是文保控保建筑难以适用房改政策;二是直管公房中许多系砖木结构,房子之间彼此相联,土地及公共区域无法分割办证;三是虽然目前所有权登记在市住建局名下,但使用权主体比较多,如果发生所有权转移,就会涉及补交土地出让金、土地增值税等大量税款,转让成本高。四是直管公房现住居民其中一部分本身经济条件较差,没有房改的经济实力或动力,也有一些个人在政府、企业、对其房屋有意向征购时漫天要价,造成转让困难。

2、解危、收取租金等具体管理问题复杂。直管公房系历史的产物,历史积累的矛盾和现实矛盾交织,在面对具体的修缮、改造、租金收取、房改等具体管理问题时,往往很多问题交织,造成具体管理措施难以落实。一是集聚的许多历史遗留问题难以厘清。许多带有历史遗留问题,如:原平江、金阊、沧浪三区的转制企业的遗留问题、失管的公用住房接管问题等等;二是使用主体较多,管理问题复杂。直管公房大体分两类:一类是居住用房。姑苏区辖区直管公房面积约190万平方米,其中居住房面积168平方米,所住人员大多为居民,日常修缮由市住建局负责,委托11个房管所、姑苏区和市直属管理;一类是非居住用房。面积约22万平方米。其中,一部分由国有企事业、街道用于办公使用,不收取租金,但承担着自行维修的职责,一部分进行了转租,收取接近市场价的租金,还有一部分用于公益性的使用,收取市场价约40%的租金,由于情况复杂,梳理起来困难,造成一部分直管公房长期游离于事实上的监管之外。

3、古城保护的要求和砖木结构房屋的特性、居住密度大的特点造成居住、改造难度大。其一,苏州古城保护要求许多建筑必须保持原貌原样不变,使得一些房屋建筑尽管比较破旧甚至存在一定的危险性,但还是难以拆除或翻新;其二,在姑苏区辖区的直管公房190万平方米中,相当数量的是明清、民国时期的建筑,不仅缺少现代生活必备的卫生设施,而且多以砖木结构房屋为主要特征。由于建造的年代比较长,许多砖木结构房屋都比较陈旧,或多或少都存在一定的结构不稳固的情况,一般十年左右就要进行一轮大的修缮,资金投入大。其三,姑苏区辖区的直管公房又大多集中在14.2平方公里的护城河内,面积86.6万平方米,占比达公房总量的45.3%,这种密集度在全国恐怕都是独一无二的。其四,由于历史的原因,许多公房与私房犬牙交错,难以分割,加剧了修缮难度。

十九大报告中提出的主要矛盾“人民日益增长的美好需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基本判断,在直管公房上也得以印证和体现。也正由于苏州古城存在着相当数量的居住条件和环境还比较差的居住群体,带来了苏州古城居民人口结构上的相对弱势,同时也进一步增大了管理难度。苏州要勇当“两个标杆”、建设“四个名城”,必须以更大的责任担当和创新发展推进“两聚一高”目标的实现。

我们建议:

1、加强调查摸底,建立公房管理基础档案。直管公房的管理难的成因之一是因为直管公房管理产生的诸多问题许多是历史遗留问题,类别繁多、来源广泛、复杂多样。市住建局在前期已经进行了多轮的摸底排查,但还是有一部分未被了解和掌握,建议住建局在前期调研基础上,加强与国土等部门的密切配合,建立公房管理的详细档案,把家底摸清摸实,防止国有资产的流失和损失,分门别类地把各种类别情况梳理清楚,增强工作的针对性。

2、制定完善直管公房管理政策,建立健全全市统一信息平台。制定完善的直管公房管理政策,加强对全市直管公房的管理。参考杭州市《转发市房管局关于杭州市公有住房使用权有偿转让转租管理暂行规定的通知》(杭政办【2004】2 号)和《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强直管公房管理的意见》,制定我市的直管公房管理办法,对直管公房进行分类,按照不同类别公房的特性,有针对性的改善居民居住生活问题。运用互联网技术,建立全市统一的直管公房信息平台,对公房的使用、租赁、经营、转让等实行动态监管。强化相关职能部门根据各自职责对直管公房的协同配合,确保直管公房管理的政策统一、管理规范、经营有序、服务优质。

3、分类消解存量公房,减少交易环节成本。一是区分直管公房中的住宅与非住宅管理模式,将直管公房中的非住宅纳入市场化经营轨道。对于非居住房屋,按照目前使用权状况,增强其经营性,确保国有资产保值增值。或由住建局把直管公房分类打包,委托姑苏区或其他国有经营单位对古城区范围内的非居住商业房屋进行统一租赁经营,收取相应的租金,并承担相应的管理保护义务。非居住房屋使用权人有意愿,也愿意承担相应转让成本的,可以将其产权转为使用权人所有。二是明确直管公房中的居住房屋使用权转让条件、可转让的范围、转让中所有权人收益的取得方式、公房使用权有偿转让办理程序,按照房屋性质和使用权人性质逐步完成公有住房使用权的转移。非文保控保建筑使用权人为普通市民的,符合房改政策的,鼓励通过房改政策将所有权转为公房使用人所有。居民财力不足以进行房改,又希望改善居住条件的,由住建局和姑苏区组织协议搬迁。居住房屋中属于文保、控保建筑的按照《苏州市古建筑保护条例》、《苏州市市区依靠社会力量保护直管公房古民居实施意见》等规定,引入社会资金,用单点征收补偿方式对有价值的文保、控保建筑采进行点式保护。同时,有效安置原居民,改善原居民的生活条件。三是公房的土地为划拨性质,如果进行转让,首先要补缴土地出让金,由于转让成本为0,转让时又需要补缴大量的土地增值税。营改增后,土地增值税已经很难回避。但土地出让金部分,如果符合相关政策的,可以进行减免。为了古城保护的需要,也可以考虑可以从土地出让金返还一部分用于古城保护。四是鼓励居民在政策允许的条件下,通过租赁直管公房的方式在古城内居住生活,在符合规划条件下,对直管公房进行改造,改善直管公房的居住功能和居住条件。对于改造完成的直管公房,也不应都转换为商业房屋进行利用,可以采取市场租赁、出售等方式,引导有经济能力和有古城情结的人到古城区居住,提高古城居民的整体素质,从而保留古城的人文风貌,延续古城的历史文脉。

4、制定统一技术规范,适当提高修缮改造标准。根据历史文化名城保护相关规划和传统民居形制导则的规定,结合居民群众对居住条件改善和现代美好生活的新需求,对直管公房改造风貌、样式在进行统一规划后进行翻建,在翻建过程中,统一其风貌。对于文保、控保建筑,严格按照原样原工艺翻建;对于其他居住用房,在原地、原高度、原面积不变的基础上,可以适当采用新工艺、新手段,提高房屋质量,延长房屋的使用寿命。

5、将直管公房纳入共有产权保障住房进行管理。直管公房具有类产权性质,其与目前国家正在试点的共有产权住房的各项制度具有相似之处。但不同的是,其产权性质并未被国家法律、法规和规范性文件所明确,仅在拆迁补偿、转让权益分配的实践操作中以类产权的方式实现了公房使用权人的权益。建议参考住房和城乡建设部等六部委《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》(建保〔2014〕174号)、《上海市共有产权保障住房管理办法》(沪府令39号)等规定,将直管公房转为共有产权保障房进行管理。明确直管公房使用权人在直管公房中的产权份额,对直管公房(共有产权保障房)转让条件进行明确,为未来对保障房的统一管理和改善直管公房居民的居住条件奠定基础。(民建苏州市委)